Date du discours : 14-03-2005

Lieu : Luxembourg, Neumünster

Orateur : Jean Asselborn

Domaine politique : Affaires générales et Relations extérieures

Réunion : Réunion des Présidents des Commissions des Affaires étrangères et de la Coopération des Parlements de l'UE

Mesdames, Messieurs les Présidents des Commissions parlementaires des Affaires Etrangères,

L’émergence d’une Europe sans lignes de division n’est concevable qu’en présence d’une Union européenne qui regarde au-delà du cadre étroit tracé par les frontières de ses Etats-membres. Ce constat, a priori évident, est encore plus vrai suite au dernier élargissement qui a transformé en profondeur le continent européen en repoussant les frontières de l’UE tant vers le sud que vers l’est. Or, l’élargissement est un processus continu : la Roumanie et la Bulgarie vont rejoindre l’Union européenne en 2007, les négociations en vue de l’adhésion de la Croatie et de la Turquie vont, en principe, commencer dans les prochains mois. La Croatie n’est pas le seul pays des Balkans occidentaux qui a déjà obtenu une perspective concrète d’adhésion : la Commission s’est engagée à fournir d’ici la fin de l’année son avis sur la demande d’adhésion de l’ARYM.

Je crois que les différents processus d’élargissement, dans lesquels l’UE s’est engagée au cours des dernières trente années, prouvent suffisamment l’attractivité exercée par l’UE sur ses voisins. J’oserais même dire que l’UE est dans une certaine mesure la victime de son propre succès. L’adhésion à l’UE est ainsi devenue la priorité de plusieurs pays qui, à la suite des différents élargissements, se retrouvent, respectivement vont se retrouver, dans le voisinage direct de l’UE. Je ne veux pas ici revenir sur la question tant débattue des frontières de l’Europe : il n’est pas question ici de la légitimité vraie ou fausse des aspirations européennes de ces pays. Par contre, je suis convaincu que si elle accroît notre sécurité, l’intégration des Etats adhérents aura également pour effet de rapprocher l’UE des zones de troubles. Notre tâche devient dès lors de promouvoir, à l’Est de l’UE et aux frontières du bassin méditerranéen, un ensemble de pays bien gouvernés avec lesquels nous pourrons avoir des relations étroites, fondées sur la coopération.

Je voudrais d’emblée bien séparer la question de l’élargissement de la question du voisinage : le voisinage est une donnée objective dictée par la géographie qu’il faut accepter. Comme je viens de l’indiquer, le dernier élargissement a eu pour conséquence de rapprocher l’UE de pays situés aux confins orientaux et méridionaux de l’Europe. A l’est, il y a bien sûr la Russie, mais aussi la Moldavie et l’Ukraine. Au sud, il y a tous les pays du bassin méditerranéen. Les élargissements futurs (Bulgarie, Roumanie) ne feront qu’accentuer cette nouvelle orientation de l’UE et ainsi à partir de 2007, l’UE sera directement présente dans la région de la Mer noire.

Depuis 2002, l’UE a cherché à mettre en place une nouvelle politique dont les objectifs vont au-delà de la recherche de solutions pragmatiques aux défis posés à l’Union élargie par son nouveau voisinage : en effet, l’UE ne veut pas se cantonner à une politique passive, qui se limiterait à réagir aux menaces engendrées par de nouveaux voisins parfois instables du fait de l’existence de conflits régionaux latents. Les ambitions de l’UE sont autres : la dynamique de l’élargissement doit profiter aussi bien à l’UE qu’à ses nouveaux voisins. Si l’UE a un intérêt indéniable dans la stabilité, la prospérité et le développement économique de ses pays voisins, l’existence d’une obligation morale et politique de l’UE à favoriser la stabilité, la prospérité et le développement économique au sein de ces pays n’en est pas moins réelle. Dans ce contexte, l’ancien Président de la Commission Prodi a parlé de la nécessité pour l’UE de s’encadrer par un cercle d’amis ( "ring of friends").

Permettez-moi de vous rappeler que le Conseil européen de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002 a confirmé que l’UE devait saisir l’occasion offerte par l’élargissement pour faire progresser, sur base de valeurs communes, les relations avec les pays voisins tant à l’Est qu’au Sud. Cette initiative a pris des contours plus précis dans la communication de la Commission de mars 2003 sur l’Europe élargie dans laquelle la Commission offre aux pays voisins du Sud et de l’Est une intégration maximale dans le marché intérieur de l’UE et de ses quatre libertés de circulation. Par contre, il n’est pas prévu de donner aux pays inclus dans l’initiative "Europe élargie" une voix dans les institutions européennes. Selon les mots du Président Prodi, il s’agit d’offrir à ces pays "tout, sauf les institutions". C’est déjà, il me semble, un pas considérable.

Par la suite, il y a eu ce que j’appellerais, un "ajustement", reflété dans le papier de stratégie présenté en mai 2004 par la Commission, dans lequel celle-ci définit les grandes lignes de la nouvelle politique de l’UE à l’égard de ses voisins et fait des propositions en vue de la mise en oeuvre concrète de cette politique. On ne parle plus d’une initiative "Europe Elargie", mais d’une "Politique Européenne de Voisinage". La liste des pays visés par cette politique a évolué : si la Russie a disparu, d’autres pays ont été ajoutés. En juin 2004 le Conseil a en outre décidé d’inclure les trois pays du Caucase du Sud, à savoir l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie dans la nouvelle politique de voisinage. Mais l’essence de la politique n’a pas changé et les moyens prévus en vue de sa mise en oeuvre sont restés les mêmes.

Ces moyens – ce sont des plans d’action négociés en commun avec chacun des pays partenaires inclus dans la politique européenne de voisinage, et qui disposent de relations contractuelles approfondies avec l’Union. En tenant compte de la situation particulière de chaque pays, les plans d’action proposent une série de mesures concrètes orientées vers une intensification rapide des relations entre l’UE et les pays partenaires et favorisent le respect des valeurs européennes et le rapprochement des standards communautaires dans des domaines aussi divers que la justice, les droits de l’homme ou le commerce. Si au bout de trois, respectivement de cinq ans, les priorités du plan d’action sont atteintes, le pays partenaire en question peut légitimement espérer une revalorisation de ses relations avec l’UE via la conclusion d’un nouvel accord allant au-delà du cadre contractuel actuel.

Dans ce contexte, je tiens à souligner que toutes les mesures prévues dans les plans d’action s’inscrivent strictement dans le cadre des accords actuellement en place avec les différents pays voisins : les plans d’action visent de ce fait à rendre plus efficaces ces accords qui sont, pour les voisins orientaux, les accords de partenariat et de coopération et, pour les voisins méridionaux, les accords d’association euro-méditerranéens.

Mesdames, Messieurs,

La Politique Européenne de Voisinage illustre par excellence une politique de résultats au service de tous ceux qui y participent. On peut, certes, regretter que la Russie ait – de son propre gré – refusé de participer à cette politique. Mais, l’attitude russe peut se comprendre, si on tient compte de la nature particulière des relations de l’UE avec cet important voisin, relations que nous pouvons qualifier de stratégiques.

Dans ce contexte, je me permets de vous rappeler que la Russie et l’UE ont décidé en mai 2003 à Saint-Petersbourg de donner un contenu à leur partenariat stratégique par la mise en place de quatre espaces communs : un espace commun économique, un espace commun de sécurité, de justice et de liberté, un espace commun de sécurité extérieure et un espace commun recherche,éducation et culture. Les négociations en vue de l’adoption de feuilles de route pour ces quatre espaces ont commencé l’année dernière sous Présidence irlandaise et devraient aboutir, nous l’espérons,  le 10 mai à Moscou – à l’occasion du prochain sommet entre l’UE et la Russie – où un paquet constitué des quatre feuilles de route pour chacun des espaces devrait être adopté. J’en conclus que les relations entre l’UE et la Russie sont déjà suffisamment encadrées et ne nécessitent pas l’appui de la politique européenne de voisinage.

La situation est radicalement différente pour la Biélorussie voisine dont les relations avec l’UE sont – pour des raisons, je crois, bien connues – très limitées. Certes, la politique européenne de voisinage vise explicitement la Biélorussie : mais, jusqu’à présent l’hostilité manifeste du régime de Loukachenko à l’égard de l’UE n’a malheureusement pas permis l’ouverture avec ce pays de négociations en vue de l’adoption d’un plan d’action commun. L’UE a néanmoins laissé la porte ouverte à la Biélorussie et n’exclut pas l’intégration pratique de ce pays dans la politique européenne de voisinage, dès lors que les autorités biélorusses donneront des signes concrets de leur volonté de respecter les valeurs démocratiques et l’Etat de droit.

Consciente qu’il ne suffit pas d’appeler de ses vœux les changements, mais d’encourager les changements réels dans ce pays, l’UE avec le concours de la Commission et de tous les acteurs concernés, s’est engagée dans un exercice de soutien à la société civile biélorusse pour promouvoir la démocratisation, notamment via la coopération dans le domaine humanitaire, régional et transfrontière et via les projets qui soutiennent directement ou indirectement la démocratisation et les forces démocratiques en Biélorussie.

La politique européenne de voisinage trouve une autre justification dans son application aux pays riverains de la Méditerranée. En effet, l’UE a déjà une longue tradition de coopération avec les pays méditerranéens, laquelle s’est concrétisée il y a dix ans par le lancement du partenariat euro-méditerranéen qui constitue aujourd’hui plus que jamais un cadre de référence central pour les relations de coopération et de solidarité entre l'Union européenne et les pays partenaires de la Méditerranée.

Deux rendez-vous cruciaux sont à garder en mémoire en ce qui concerne le Processus de Barcelone en 2005 : il y a, d’une part, la septième Conférence ministérielle du Partenariat Euromed, qui aura lieu à Luxembourg les 30 et 31 mai, et que j’aurai le plaisir de présider. Il y a, d’autre part, le dixième anniversaire de la déclaration de Barcelone, qui sera célébré en novembre de cette année, et ce justement à Barcelone, preuve de la vocation euro-méditerranéenne de cette ville. 

La politique européenne de voisinage permet d’approfondir considérablement les opportunités pour une coopération entre l’Union européenne et ses partenaires du Sud : nous disposons, avec la plupart des dix pays partenaires Euromed, d’Accords d’association euro-méditerranéens, qui posent le cadre contractuel de nos relations de voisinage. Le plus ancien est celui avec la Tunisie, alors que nous avons conclus récemment les négociations avec la Syrie. Comme pour les partenaires à l’Est, les Plans d’action dans le cadre de la Politique de voisinage viennent concrétiser les engagements qui ont été pris dans le cadre des accords existants: qu’il s’agisse de renforcement du dialogue politique et en matière des droits de l’homme et de la bonne gouvernance, de consolidation de nos échanges commerciaux, ou encore de coopération technique en matière de lutte contre la migration clandestine ou la criminalité organisée, les Plans d’Action de la Politique européenne de voisinage savent avancer les objectifs, parfois très ambitieux, de notre cadre contractuel. Dans un premier lieu, des Plans d’action ont été adoptés avec l’Autorité palestinienne, Israël, la Jordanie, le Maroc et la Tunisie, mais seront suivis des autres pays partenaires sous peu.

Aujourd’hui, nous entrons dans ce qui est probablement la deuxième phase concrète de la Politique européenne de voisinage. En effet, le 2 mars dernier, la Commission a adopté une communication sur la Politique européenne de voisinage qui recommande la négociation de plans d’action pour les pays du Caucase du Sud ainsi que l’Egypte et le Liban. Cette recommandation s’appuie sur les "country reports" élaborés par la Commission qui dressent, pour chacun de ces pays, un tableau complet de la situation politique et économique et analysent l’état de leurs relations avec l’UE.

Je considère pour ma part que cette communication vient à point nommé.  Sans vouloir préjuger de la décision que prendra le Conseil sur base de cette communication et des recommandations que la Commission fait, il me semble déjà pouvoir dire que la Politique européenne de voisinage constitue un levier remarquablement efficace sur les politiques de tous les pays concernés, et donc également sur les pays du Caucase du Sud qui seront bientôt aux portes de l’Union.

Si nous arrivons, par ce biais, c’est-à-dire par le biais de plans d’action, à encourager les réformes politiques et économiques au sein de ces pays voisins, nous aurons déjà une raison d’être satisfaits. Si, en plus, nous parvenons à renforcer le dialogue régional avec et entre ces pays, nous donnons une chance supplémentaire à la résolution pacifique et rapide des conflits régionaux, sources de tensions et d’instabilité.

Il n’est pas dans notre intérêt que l’élargissement crée de nouvelles lignes de division en Europe. Nous devons faire bénéficier nos voisins orientaux des avantages de la coopération économique et politique tout en nous attaquant aux problèmes politiques que connaissent ces pays.

Ces objectifs sont aussi valables pour ce qui est de la dimension méditerranéenne de cette deuxième phase de la politique européenne de voisinage. La Commission prévoit d’entamer sous peu la préparation de plans d’actions relatifs à l’Egypte et au Liban et il faut espérer que les récents développements politiques dans ce dernier pays n’auront pas de répercussions négatives sur le calendrier des consultations en vue de l’élaboration d’un plan d’action.

J’aimerais revenir un instant en arrière pour illustrer ce que je considère être les acquis de cette Politique européenne de voisinage.

Je me félicite de l’approbation formelle en décembre des plans d’action avec les cinq partenaires du sud et de l’approbation, fin février, des plans d’action avec l’Ukraine et la Moldavie : il est désormais possible de s’engager dans la mise en oeuvre pratique des mesures prévues dans ces plans d’action. En dépit des efforts considérables et tout à fait remarquables de nos partenaires et amis du sud, auxquels je reviendrai ultérieurement, j’aimerais souligner l’attitude particulièrement constructive des Moldaves : dans la mesure où ils n’ont jamais remis en cause le bien-fondé de la politique européenne de voisinage, les négociations en vue de l’adoption de plan d’action commun ont pu progresser à un rythme tel qu’un accord a déjà pu être trouvé en été dernier.

Les choses ont été quelque peu plus difficiles avec l’Ukraine. Les Ukrainiens ont dès le début considéré que la politique européenne de voisinage ne va pas suffisamment loin, car selon eux, elle ne tient pas entièrement compte de leurs ambitions européennes. Un accord a finalement pu être trouvé en octobre 2004 au bout de longues et difficiles négociations : mais, par la suite, il y a eu la "révolution orange" à Kiev qui a abouti à l’élection d’un nouveau gouvernement pro-occidental. Le gouvernement nommé en début 2005 par le nouveau Président Iouchtchenko a hésité à donner son aval au plan d’action commun, espérant que l’UE honore le choix proeuropéen du peuple ukrainien en offrant à l’Ukraine une perspective d’adhésion claire et nette.

Le plan d’action négocié conjointement avec l’Ukraine n’ouvre pas une telle perspective à l’Ukraine, tout simplement parce que ce n’est pas là l’objectif de la Politique européenne de voisinage. Je peux vous dire que les discussions ont été difficiles avec l’Ukraine, mais les Ukrainiens ont finalement accepté l’approche préconisée par l’UE : une approche graduelle, où chaque étape est définie par rapport à l’atteinte d’objectifs précis et concrets, et la révision du plan d'action se fera après une année.

 Je ne veux pas revenir ici sur ce que je vous ai dit en début de mon intervention sur le distinguo à faire entre l’élargissement de l’UE et la Politique européenne de voisinage, mais je suis satisfait d’avoir contribué à convaincre le nouveau gouvernement ukrainien que cette politique est un outil précieux au service de ce pays, et que l’approfondissement des relations entre l’UE et l’Ukraine dépendra avant tout des résultats concrets que le nouveau gouvernement réussira à obtenir sur base de ce plan d’action et que, par ailleurs, cette politique ne préjuge pas de ce qui pourra se passer dans les années à venir, mais que l’essentiel de ce qui se passera dépendra d’abord et avant tout des Ukrainiens.

Mesdames, Messieurs,

J’ai tenté aujourd’hui de vous donner un aperçu de ce que la Politique européenne de voisinage peut accomplir pour les partenaires de l’UE. Il appartient aux différents pays partenaires, avec lesquels l’UE a déjà pu finaliser des plans d’action, de se montrer à la hauteur de leurs ambitions : Le succès de cette politique dépend directement des efforts déployés par les différents pays partenaires dans la mise en oeuvre cohérente et concrète des mesures et des actions prévues dans les plans d’action. En d’autres mots, il appartient en fin de compte aux pays partenaires eux-mêmes de choisir le rythme de leur rapprochement à l’UE.

 La particularité de la politique européenne de voisinage est qu’il s’agit d’une véritable politique commune qui nécessite des efforts des deux côtés : il ne s’agit nullement d’une initiative unilatérale de l’UE qui serait imposée aux partenaires. C’est ce qui explique que nous utilisions le terme de ‘partenaires’. Le mot d’ordre est le partenariat et la responsabilité partagée.

 L’UE a, me semble-t-il, démontré le sérieux avec lequel elle envisage la mise en oeuvre de cette politique en proposant la mise en place d’un instrument financier spécifique à politique européenne de voisinage et donc à la coopération avec tous les pays du voisinage. Sont compris dans cet instrument, bien évidemment, les mesures prévues dans les différents plans d’action.Il s’agit de l’instrument européen de voisinage et de partenariat. Les fonds alloués à cet instrument seront à la disposition des projets développés en commun par l’UE avec les différents pays inclus dans la politique européenne de voisinage, mais aussi avec la Russie. Dans ce contexte, une importance particulière sera accordée aux projets visant à favoriser la coopération transfrontalière entre les Etats membres de l’UE et leurs pays voisins.

La Commission a présenté l’année dernière au Conseil une proposition de règlement portant, entre autres, sur l’instrument européen de voisinage et de partenariat. La Présidence luxembourgeoise poursuit activement les travaux initiés sous Présidence néerlandaise sur la proposition de la Commission. La proposition de règlement pour l’instrument européen de voisinage et de partenariat étant en procédure de codécision, la Présidence luxembourgeoise  fera tout pour faciliter un accord avec le Parlement Européen sur cet instrument et sur les autres instruments financiers pour les relations extérieures de l’Union.

Je suis convaincu que le Parlement européen accorde la même priorité que la Présidence luxembourgeoise à ces travaux. Avec l’aval du législateur européen, l’Union disposera de l’instrument financier au service de ses ambitions en matière de politique extérieure.

Mesdames, Messieurs les Présidents,

Je vous remercie de votre attention.